Hazardowa „Zielona Księga” Komisji Europejskiej

Komisja Europejska w ramach konsultacji dotyczących gier hazardowych online przygotowała dokument zatytułowany "Zielona księga", który opisuje sytuację hazardu w internecie w poszczególnych krajach Unii Europejskiej. 

Pełny tytuł dokumentu przygotowanego przez Komisję Europejską to "Zielona księga w sprawie gier hazardowych oferowanych w internecie". Poniżej znajdziecie wybrane najciekawsze dla nas elementy zawarte w tym dokumencie. Całą treść Zielonej Księgi znajdziecie na stronach Komisji Europejskiej. 

Cel 

"Celem niniejszej zielonej księgi jest uruchomienie szeroko zakrojonych konsultacji

społecznych dotyczących wszystkich istotnych aspektów związanych z porządkiem

publicznym oraz ewentualnych kwestii dotyczących rynku wewnętrznego, które są efektem

szybkiego rozwoju skierowanej do obywateli UE oferty gier hazardowych oferowanych w

Internecie, przy czym chodzi zarówno o gry legalne, jak i te, na które nie wydano zezwolenia". 

Sam wstęp jest już więc dla nas dobrą wiadomością, oznacza bowiem, że Unia Europejska postanowiła przeprowadzić konsultacje w sprawie hazardu, który do tej pory pozostawiony był wewnętrznemu prawodawstwu krajów członkowskich. 

Z pewnością pozytywną informacją jest też rozmiar rynku, według informacji zamieszczonych w Zielonej Księdze w 2008 roku dochody rynku hazardu online wyniosły 6,1 miliarda EUR. We wstępie zaznacza się, że obecnie występują dwa modele prawne regulujące ten rynek: licencjonowanie operatorów oraz ściśle kontrolowany monopol. W związku z tym, że działalność tych dwóch modeli prawnych obok siebie jest coraz trudniejsza KE postanowiła przeprowadzić konsultacje. 

"Komisja zamierza w sposób wyczerpujący rozpatrzyć szereg zagadnień

dotyczących wzrostu oferty gier hazardowych w Internecie oraz jego ewentualnych

konsekwencji w obszarze porządku publicznego, dzięki czemu możliwe będzie ułatwienie

wymiany najlepszych sposobów postępowania między państwami członkowskimi oraz

określenie, czy różniące się od siebie krajowe modele regulacyjne dotyczące gier

hazardowych mogą w dalszym ciągu obok siebie funkcjonować, a także czy UE powinna

podjąć konkretne działania umożliwiające ich funkcjonowanie."

Warto podkreślić to co teoretycznie jest wiadome, ale patrząc na działania polskiego rządu można odnieść wrażenie, że nie wszyscy o tym wiedzą. W swoim dokumencie Komisja Europejska zaznacza:

"Jak potwierdził Trybunał Sprawiedliwości, na podstawie przepisów UE usługi w zakresie gier

hazardowych są objęte art. 56 TFUE i tym samym przepisami w sprawie świadczenia usług.

Zgodnie z tymi przepisami operatorzy uprawnieni w jednym państwie członkowskim mogą

udostępniać swoje usługi konsumentom w innych państwach członkowskich, o ile państwa te

nie nakładają ograniczeń, takich jak ochrona konsumenta lub ogólna potrzeba zachowania

porządku publicznego, które byłyby uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym. Ta

ogólna polityka państw członkowskich stosowana wobec gier hazardowych oferowanych w

Internecie musi być proporcjonalna, a także stosowana w sposób spójny i systematyczny."

W związku z takim stanowiskiem Komisji Europejskiej konieczne jest wypracowanie jakiś wspólnych mechanizmów regulujących rynek hazardu online, bowiem jak czytamy w Zielonej Księdze:

"Biorąc pod uwagę najnowsze tendencje, można przyjąć, że ograniczenia nakładane na gry

hazardowe oferowane w Internecie przez poszczególne państwa członkowskie będą się od

siebie w dalszym ciągu znacznie różnić. W związku z tym może zaistnieć sytuacja, że to co

jest lub będzie uznawane za ofertę legalną w jednym państwie członkowskim, będzie w

dalszym ciągu uznawane za „bezprawne” (czyli prowadzone bez wyraźnego lub

dorozumianego zezwolenia) na terytorium innego państwa członkowskiego."

Obecna sytuacja hazardu online w Unii Europejskiej

"W 2008 r. roczne dochody sektora usług hazardowych, mierzone w oparciu o dochody z

tytułu gier hazardowych brutto (to znaczy zakłady po odjęciu nagród lecz z uwzględnieniem

premii), zostały oszacowane na 75,9 mld EUR (UE 2712). Jest to dowód na ogromne

znaczenie gospodarcze tego sektora. Usługi w zakresie gier hazardowych oferowanych w

Internecie są źródłem rocznych dochodów przewyższających kwotę 6,16 mld EUR, co

stanowi 7,5 % łącznego rynku gier hazardowych.. Gry hazardowe świadczone w Internecie są

najszybciej rosnącym segmentem rynku; zgodnie z przewidywaniami z 2008 r. wielkość

rynku podwoi się w ciągu pięciu lat."

Największym rynkiem gier hazardowych online jest Zjednoczone Królestwo, ale warto też podkreślić, że kolejnymi dużymi rynkami są państwa o dość restrykcyjnych modelach regulacyjnych, czyli: Francja, Niemcy, Włochy i Szwecja. 

Warto też zerknąć na to jak rynek hazardu online wygląda w podziale na poszczególne gry:

W dalszej części tego rozdziały Zielonej Księgi analizowane jest stanowisko prawne instytucji europejskich, a z Polskiego punktu widzenia najistotniejszy jest fragment mówiący:

"W sytuacji, w której władze państwa członkowskiego namawiają i zachęcają konsumentów do udziału w loteriach, grach

losowych i zakładach w celu zapewnienia sektorowi publicznemu finansowych korzyści, nie

mogą one jednocześnie uzasadniać nakładania ograniczeń tym, że zmniejszenie możliwości

dokonywania zakładów jest podyktowane obawami o zachowanie porządku publicznego."

Definicja i zezwolenia

Biorąc pod uwagę ewentualne zmiany po przeprowadzeniu konsultacji Komisja Europejska wstępnie proponuje następującą definicję hazardu w internecie:

"Usługi hazardowe oferowane w Internecie to wszelkie usługi wiążące się z

obstawianiem stawek mających wartość pieniężną w grach losowych, łącznie z

loteriami i zakładami wzajemnymi, świadczone na odległość, drogą

elektroniczną i na indywidualną prośbę51 odbiorcy usługi."

Obecnie w krajach członkowskich funkcjonuje bardzo zróżnicowane prawo dotyczące zezwoleń dla firm świadczących gry hazardowe w internecie. 

"Przepisy krajowe niektórych państw ograniczają liczbę wydawanych zezwoleń na usługi w

zakresie gier hazardowych oferowanych w Internecie lub też całkowicie zakazują świadczenia

takich usług na obszarze, na którym mają one zastosowanie (np. zakaz lub prawny bądź

faktyczny monopol na jedną lub więcej kategorii usług w zakresie gier hazardowych). Inne

państwa członkowskie nie stosują żadnych ograniczeń co do liczby wydawanych przez siebie

zezwoleń. Zezwolenie może otrzymać każdy operator internetowy, który spełnia warunki

określone w przepisach lub innych uregulowaniach. Zezwolenia mogą być wydawane na czas

ograniczony lub nieograniczony. W UE najwięcej operatorów gier hazardowych w Internecie

posiadających zezwolenia działa na Malcie (ok. 500 zezwoleń wydanych w 2009 r.).

Obecna sytuacja prawna w państwach członkowskich umożliwia wymaganie od operatorów

oferujących takie same usługi w zakresie gier hazardowych w Internecie (np. zakłady

bukmacherskie) w różnych państwach członkowskich składania wniosku o zezwolenie w

każdym państwie członkowskim Niektóre państwa członkowskie uznają zezwolenia wydane

w innych państwach członkowskich, które zostaną im zgłoszone (biała lista), i zezwalają takim operatorom na świadczenie usług w zakresie gier hazardowych w Internecie na swoim

terytorium bez konieczności dodatkowego zezwolenia. Inne, wydając własne zezwolenia

takim operatorom, mogą uwzględniać posiadane przez nich zezwolenia, ale nadal narzucają

politykę podwójnych zezwoleń, zgodnie z którą każdy operator, bez względu na to, czy działa

w innym państwie członkowskim, musi uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności na

ich terytorium zanim zacznie świadczyć na nim swoje usługi."

Reklama

Konsultacjom przeprowadzanym przez Komisję Europejską mają podlegać również zagadnienia związane z reklamą i promocją gier hazardowych w internecie:

"W celu promowania swoich usług, produktów powiązanych oraz wizerunku wśród

konsumentów końcowych lub dystrybutorów dostawcy usług internetowych stosują

informacje handlowe. W rozumieniu Komisji najczęściej stosowane są następujące

informacje handlowe:

(1) reklama telewizyjna,

(2) reklama w prasie drukowanej,

(3) informacja handlowa w Internecie,

(4) promocja sprzedaży,

(5) marketing bezpośredni (w tym przesyłki reklamowe, głównie za pośrednictwem

poczty elektronicznej i sms-ów, skierowany do zarejestrowanych klientów, np. w

ramach osobistych kontaktów po wykonanej usłudze). oraz

(6) umowy o sponsorowanie.

Komisja zdaje sobie sprawę, że w wielu państwach członkowskich obowiązują ograniczenia

w stosunku do tego rodzaju informacji handlowych, począwszy od całkowitego zakazu ich

stosowania do określenia wymogów w zakresie treści reklam usług hazardowych

oferowanych w Internecie zamieszczanych w mediach. Komisja z zainteresowaniem przyjmie

komentarze na temat takich ograniczeń (pkt 1 i 2 powyżej), pragnie jednak w niniejszych

konsultacjach skoncentrować się na tych formach informacji handlowej, o których mowa w

pkt 3-6."

Ochrona nieletnich

Ten temat jest bardzo istotny, a przez Polskie władze jest podnoszony jako jeden z głównych powodów ograniczeń jakim ma zostać poddany hazard online. Tymczasem Komisja Europejska w Zielonej Księdze stwierdza:

"Badania przeprowadzone w oparciu o anonimowe zakupy u operatorów posiadających

zezwolenia dowodzą, że istnieje bardzo niewiele słabych punktów, które umożliwiałyby

osobom niepełnoletnim uprawianie gier hazardowych i czerpanie z nich zysków.

Weryfikacja wieku odbywa się przed rozpoczęciem gry przez nowego klienta. Pojawiły się

propozycje, że kolejnym elementem odstraszającym osoby małoletnie i młodociane, które

usiłują się zarejestrować, mogłaby być dodatkowa weryfikacja wieku w momencie wypłaty

zysku."

Interes publiczny

Państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia dotyczące hazardu ze względu na istotny interes publiczny. Zielona Księga koncentruje się na trzech celach związanych z interesem publicznym, są to: ochrona konsumenta, porządek publiczny oraz finansowanie działań leżących w interesie publicznym.

Ochrona konsumenta

W tym punkcie KE skupia się na uzależnieniu od hazardu oraz na problematycznych zachowaniach hazardowych. Na początku tego rozdziału zaznacza się, że

"Dowody, jakimi obecnie dysponuje Komisja, wskazują na to, że kwestia problematycznych

zachowań hazardowych nie dotyczy większości graczy."

W dalszej części Komisja Europejska przytacza dostępne wyniki badań dotyczących problematycznych zachowań hazardowych.

"Występowanie problematycznego zachowania hazardowego stwierdza się często w

przypadku, gdy gracz – mimo negatywnych konsekwencji lub konieczności zakończenia gry

– nie potrafi zaprzestać grania. W celu oszacowania zakresu problematycznych zachowań

hazardowych w społeczeństwach poszczególnych państw przeprowadzane są obszerne

badania, w których sprawdza się częstotliwość występowania takich zachowań."

Ogólnokrajowe badania dotyczące tego zagadnienia przeprowadzono w 8 krajach członkowskich, a siedem państw przeprowadziło takie badania o bardziej ograniczonym zasięgu, w żadnej z tych grup nie znalazła się Polska. 

"Poziom problematycznych zachowań hazardowych w ośmiu państwach członkowskich, które przeprowadziły badania w skali krajowej, waha się od 0,5 % łącznej populacji w Zjednoczonym Królestwie do 6,5 % w Estonii"

Jako największe zagrożenie dla pokerzystów zidentyfikowano (podobnie jak i w przypadku graczy zakładów bukmacherskich):

"Postrzegane zdolności i „ingerowanie”. Możliwość ingerowania w przebieg gry i uwzględnienia własnych umiejętności przy ocenie szans na wygraną odgrywa rolę w zjawisku określanym jako „psychologia chybionego strzału“ (ang. near misspsychology).Czynniki te wzmacniają poczucie gracza, że zachowuje kontrolę nad grą, tym samym zwiększając ryzyko. Obejmuje to również zróżnicowanie stawek.Warto zauważyć, że efekt ten może ulec wzmocnieniu, gdy gracz odnosi wrażenie, iżgra polega nie tylko na szczęściu, ale istotne są w niej również określone umiejętności."

Jeśli chodzi o uzależnienie od hazardu to dotyczy to niewielkiej części społeczeństwa:

"Zgodnie z dostępnymi informacjami stopa prawdopodobnego uzależnienia od hazardu waha

się od 0,3 % do 3,1 % łącznej populacji."

Przy czym Zielona Księga zaznacza, że nie ma dowodów na to, żeby hazard w internecie bardziej uzależniał niż hazard live. 

"Jeżeli chodzi o potencjał uzależniający gier hazardowych oferowanych w Internecie, opinie są podzielone. Wprawdzie hazard uprawiany na odległość spełnia kryteria dyspozycyjności i dostępności, ułatwiając podejmowanie gry częściej niż ma to miejsce w przypadku tradycyjnych miejsc oferujących gry hazardowe, jednak trudno jest stworzyć bezpośrednie powiązania między uprawianiem gier hazardowych na odległość a prawdopodobieństwem uzależnienia się od hazardu."

W tym miejscu warto przytoczyć wyniki dwóch badań dotyczących uzależnienia od hazardu:

"Badanie zachowania podczas uprawiania gier hazardowych oferowanych w Internecie, przeprowadzone przez sekcję ds.uzależnień Cambridge Health Alliance, jednostkę edukacyjną Harvard Medical School,oparte na długoterminowych analizach indywidualnej aktywności hazardowej blisko 50 000 graczy w kasynach internetowych pochodzących z 80 państw, wybranych losowo, a także niemal takiej samej próby uczestników zakładów bukmacherskich oferowanych w Internecie pokazało, że 99 % klientów zakładów bukmacherskich w Internecie nie wykazywało żadnych nietypowych zachowań, w porównaniu z 95 % w przypadku graczy w kasynach internetowych."

"W wyniku brytyjskiego badania częstotliwości dotyczącego gier hazardowych przeprowadzonego dla brytyjskiej komisji zajmującej się problematyką hazardu w 2007 r.ustalono, że w Zjednoczonym Królestwie stopy uzależnienia dotyczące gier hazardowych w Internecie były niższe niż w przypadku niektórych rodzajów gier nieoferowanych w Internecie, oraz że uzależnienie wydawało się być raczej powiązane z wprowadzeniem nowych, a tym samym bardziej „atrakcyjnych” rodzajów gier – to, czy były one grami oferowanymi w Internecie, czy tez poza nim, nie miało większego znaczenia"

Porządek publiczny

W tym punkcie Komisja Europejska skupia się na różnego rodzaju oszustwach związanych z hazardem. Jeśli chodzi o uczestnictwo w grach hazardowych zidentyfikowano trzy rodzaje oszustw jakie mogą grozić uczestnikom:

• Gracze nie otrzymują wygranej tzw. "oszustwa loteryjne".
• Kradzież tożsamości, często skutkująca wykorzystaniem cudzej karty kredytowej, czy też podjęciem innych zobowiązań finansowych
• Manipulacja wyników poprzez ingerowanie w oprogramowanie gry lub korumpowanie osób zaangażowanych w organizację gry lub imprezy.

Innym problemem stwarzającym zagrożenie dla porządku publicznego może być pranie pieniędzy. Jednak jak czytamy w Zielonej Księdze:

"Jeżeli chodzi o techniki prania pieniędzy, bardzo niewiele informacji lub dowodów sugeruje,

że posiadający zezwolenia operatorzy gier hazardowych w Europie są przedmiotem działań

związanych z praniem pieniędzy. Problem jednak wyraźnie pojawia się w przypadku

operatorów nieposiadających zezwolenia."

Jako inne przestępstwa związane z hazardem KE wymienia:

• organizowanie gier przez firmy nie posiadające odpowiednich zezwoleń
• organizowanie gier, na które legalnie działająca firma nie ma pozwolenia
• uchylanie się od płacenia podatków
• ustawianie wyników lub manipulacje przy grze w pokera
• działania tzw. rekinów pożyczkowych
• działania przestępcze wykonywane w celu zdobycia środków finansowych na korzystanie z gier hazardowych
• finansowanie terroryzmu

Finansowanie działań leżących w interesie publicznym

"Nakładanie ograniczeń na usługi hazardowe na szczeblu krajowym jest czasami uzasadnione

względami politycznymi, związanymi np. z finansowaniem działalności dobroczynnej i

prowadzonej w interesie publicznym. Niezależnie od tego, że systemy zmierzające do

zapewnienia powyższego celu powinny być zgodne z zasadami obowiązującymi w dziedzinie

pomocy państwa, warto odnotować, że w opinii Trybunału Sprawiedliwości sam tylko fakt

finansowania takich działań nie może stanowić merytorycznego uzasadnienia dla

restrykcyjnej polityki, a jedynie być jej dodatkową, pozytywną konsekwencją. Wspomniane

ograniczenia mają być pomocne we wspieraniu finansowania „działań leżących w interesie

publicznym”, z których korzyści czerpie społeczeństwo. Mówiąc dokładniej, działania w

interesie publicznym, które obecnie odnoszą dzięki temu korzyści w państwach

członkowskich, to sztuka, kultura, sport86, programy młodzieżowe i edukacyjne oraz działania

dobroczynne."

Uwagi do Zielonej Księgi mogą zgłaszać państwa członkowskie, Parlament Europejski, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz wszystkie inne zainteresowane strony. Ostateczny termin nadsyłania uwag to 31 lipca 2011 roku. 

Całą treść Zielonej Księgi na stronach Komisji Europejskiej